无锡刑事辩护律师齐奋｜公安派出所作出不予处罚决定的条件

公安派出所是否有权作出不予处罚决定？

一、问题的提出

公安派出所是否有权作出不予处罚决定？该问题涉及公安派出所和不予处罚决定的关系，即特定执法主体和特定处罚决定之间的对应关系。在此关系中，公安派出所是单一的，不予行政处罚决定也是单一的，但两者不是一一对应的关系。因为，不予处罚决定的作出主体不限于公安派出所；公安派出所在职权范围内有权依法作出处罚决定，也有权依法作出不予处罚决定。对于后者，不予处罚决定是规范具体化的产物，表现为行政执法权的行使结果，按照职权法定要求也应当限缩在职权范围之内。问题的关键在于，需要先确定公安派出所的职权范围，再确定不予处罚决定的条件。考虑到行政法规范的庞杂，本文仅以《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）、《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）两部法律作为分析对象，相关执行意见和解释作为辅助分析资料。

二、职权范围的确定

《治安管理处罚法》第91条规定：“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。”该条明确公安派出所“可以”决定的处罚种类包括警告和罚款，处罚幅度是500元以内的罚款数额，通过处罚种类和幅度范围倒推所管辖的具体违法行为范围。按照是否超越处罚种类和处罚幅度的标准看，至少存在以下三种基础处罚规定：处罚后果在警告和500元以内罚款的范围；处罚后果是警告之外的处罚种类和500元以上罚款的范围；处罚后果既包括警告或500元以内罚款，也包括其他处罚种类或500元以上罚款的范围。

一般情况下，公安派出所有权依法针对第一种处罚范围内条款的违法行为作出不予处罚决定，无权针对后面两种范围外和跨范围条款的违法行为作出不予行政处罚决定。在此基础上，考虑到情节严重等倾向于重罚的法定裁量情节，以及情节较轻等倾向于轻罚的法定裁量情节，上述结论便需要灵活调整，即在个案中根据具体情况寻找相关规定给予综合判断。

第一，违法行为的处罚后果在警告和500元以内罚款的范围，可以具体分为单设警告、单设500元以内罚款，以及并设警告和500元以内罚款三种。如《治安管理处罚法》第36条规定：“擅自进入铁路防护网或者火车来临时在铁路线路上行走坐卧、抢越铁路，影响行车安全的，处警告或者二百元以下罚款。”对于此种条款，公安派出所有权依法作出不予处罚决定。接下来考虑法定裁量情节。如果存在倾向于轻罚的法定裁量情节，公安派出所依然有权依法作出不予处罚决定。如《公安机关对部分违反治安管理行为实施处罚的裁量指导意见》（公通字〔2018〕17号，以下简称《部分指导意见》）第一部分“一般适用规则”的第10条规定：“对治安管理处罚法规定‘处警告或者二百元以下罚款’的违反治安管理行为，具有从轻处罚情节，且无其他法定裁量情节的，依法决定适用警告；具有减轻处罚情节，且无其他法定裁量情节的，依法决定适用警告或者不予处罚。”如果存在倾向于重罚的法定裁量情节，不予处罚决定的作出可能性会被排除，如《部分指导意见》第一部分“一般适用规则”的第8条规定：“违反治安管理行为，既具有‘情节较重’或者‘情节严重’情节，又具有治安管理处罚法规定的‘减轻处罚或者不予处罚’情节的，一般决定适用‘减轻处罚’。”

第二，违法行为的处罚后果是警告之外的处罚种类和500元以上罚款的范围，如《治安管理处罚法》第39条规定：“旅馆、饭店、影剧院、娱乐场、运动场、展览馆或者其他供社会公众活动的场所的经营管理人员，违反安全规定，致使该场所有发生安全事故危险，经公安机关责令改正，拒不改正的，处五日以下拘留。”此种条款涉及了不利程度较警告和罚款更重的处罚种类，已经超过了《治安管理处罚法》第91条的授权范围。公安派出所无权作出处罚决定，也无权作出不予处罚决定。接下来在基础罚基础上考虑法定裁量情节。如果该条款存在倾向于重罚的法定裁量情节，公安派出所无权作出处罚决定或不予处罚决定，如《治安管理处罚法》第28条规定：“违反国家规定，故意干扰无线电业务正常进行的，或者对正常运行的无线电台（站）产生有害干扰，经有关主管部门指出后，拒不采取有效措施消除的，处五日以上十日以下拘留；情节严重的，处十日以上十五日以下拘留。”如果此种条款存在倾向于轻罚的法定裁量情节，处罚后果指向警告或500元以内罚款范围，公安派出所有权依法作出处罚决定或不予处罚决定；处罚后果不指向警告或500元以内罚款范围，公安派出所则无权作出处罚决定或不予处罚决定，如《治安管理处罚法》第30条规定：“违反国家规定，制造、买卖、储存、运输、邮寄、携带、使用、提供、处置爆炸性、毒害性、放射性、腐蚀性物质或者传染病病原体等危险物质的，处十日以上十五日以下拘留；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留。”

第三，违法行为的处罚后果范围既包括警告或500元以内罚款，也包括其他处罚种类或500元以上罚款。具体可分为“择一型”和“并处型”，如《治安管理处罚法》第38条规定：“举办文化、体育等大型群众性活动，违反有关规定，有发生安全事故危险的，责令停止活动，立即疏散。对组织者处五日以上十日以下拘留，并处二百元以上五百元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。”此种条款涉及了利益剥夺程度较警告和罚款更重的处罚种类，已经超过了《治安管理处罚法》第91条的授权范围。对于此种条款指向的违法行为，公安派出所一般无权作出处罚决定，也无权作出不予处罚决定。接下来在基础罚基础上考虑法定裁量情节。不论是存在倾向于重罚还是轻罚的法定裁量情节，如果处罚后果指向警告和500元以内罚款的范围，公安派出所有权依法作出处罚决定或不予处罚决定。如《部分指导意见》第一部分“一般适用规则”的第11条规定：“对治安管理处罚法规定‘处五日以下拘留或者五百元以下罚款’的违反治安管理行为，行为人系初次违反治安管理且社会危害性不大，同时又无其他法定裁量情节的，一般决定适用五百元以下罚款；对治安管理处罚法规定‘情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款’的违反治安管理行为，同时具有从轻处罚情节或者同时系初次违反治安管理，未造成危害后果和社会影响且无其他法定裁量情节的，一般决定适用五百元以下罚款。”

如果存在多个法定裁量情节，处罚结果的确定需要在个案中寻找所有相关规范，尤其是行政处罚裁量基准的指导意见，综合判断后再明确具体的最终处罚范围。首先，一般性的指导意见只能提供大体方向，无法提供具体违法个案的处罚种类判断。《公安部关于实施公安行政处罚裁量基准制度的指导意见》（公通字〔2016〕17号，以下简称《指导意见》）第四部分“裁量基准的适用”第四点规定：“对具有多个裁量情节的，在调节处罚幅度时一般采取同向情节相叠加、逆向情节相抵减的方式，也可以将对整个案情影响较大的情节作为主要考虑因素。”“对于有从重情节的违法行为人，同时有立功、主动投案并如实陈述自己违法行为等情节，需要在‘减轻或者不予处罚’之间选择认定的，原则上认定为‘减轻处罚’。”其次，存在减轻处罚情节的，也可能转变为不予处罚。如《公安机关执行〈中华人民共和国治安管理处罚法〉有关问题的解释（二）》（公通字〔2007〕1号）第四点“关于减轻处罚的适用问题”规定：“违反治安管理行为人具有《治安管理处罚法》第十二条、第十四条、第十九条减轻处罚情节的，按下列规定适用：……（二）法定处罚种类只有一种，在该法定处罚种类的幅度以下无法再减轻处罚的，不予处罚；……（四）规定拘留可以并处罚款的，在拘留的法定处罚幅度以下减轻处罚；在拘留的法定处罚幅度以下无法再减轻处罚的，不予处罚。”

三、不予处罚的限定

在确定职权范围后，公安派出所具备作出不予处罚决定的权限，但不意味着其有权随意作出不予处罚决定。不予处罚决定也是一种处罚决定，同样是行政机关决断利益纠纷的结果，只有符合明确的规范依据才能作出不予处罚决定。换言之，公安派出所作出不予处罚决定，首先要保证所规制的行为属于公安派出所的职权管辖范围，其次要确保该不予处罚决定符合法律规范要求的具体条件。

仅从《治安管理处罚法》《行政处罚法》两部法律来看，按照违法事实成立标准，不予处罚决定针对两大类行为，即违法事实不成立行为和违法事实成立行为。按此，不予行政处罚是指针对违法事实不能成立的行为，或者违法事实成立但存在特殊法定情节，具备行政处罚权的行政机关依法对行政相对人不施加行政处罚的行为。

第一类是违法事实不成立，不予处罚。《治安管理处罚法》第93条和第95条第二项分别规定：“只有本人陈述，没有其他证据证明的，不能作出治安管理处罚决定。”“依法不予处罚的，或者违法事实不能成立的，作出不予处罚决定。”《行政处罚法》第40条和第57条第1款第三项分别规定：“违法事实不清、证据不足的，不得给予行政处罚。”“违法事实不能成立的，不予行政处罚。”

第二类是违法事实成立，但考虑到特定情形而不予处罚。根据行政相对人是否具备责任能力，可以细分为两种。

其一，若实施违法行为的行政相对人没有责任能力，一般不予行政处罚。《行政处罚法》第30条和第31条分别规定：“不满十四周岁的未成年人有违法行为的，不予行政处罚，责令监护人加以管教……”“精神病人、智力残疾人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的，不予行政处罚，但应当责令其监护人严加看管和治疗。”《治安管理处罚法》第12条和第13条分别规定：“不满十四周岁的人违反治安管理的，不予处罚，但是应当责令其监护人严加管教。”“精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为的时候违反治安管理的，不予处罚，但是应当责令其监护人严加看管和治疗。”

其二，实施违法行为的行政相对人具备责任能力，考虑到特殊法定情节，可以或应当不予处罚。主要存在下列6种情形：（1）首违可不罚与轻违不罚（《行政处罚法》第33条第1款和第57条第1款第二项）；（2）不存在主观过错不罚（《行政处罚法》第33条第2款）；（3）民间纠纷调后不罚（《治安管理处罚法》第9条）；（4）盲聋哑可以不罚（《治安管理处罚法》第14条）；（5）种植的少量毒品原植物在成熟前自行铲除不罚（《治安管理处罚法》第71条）；（6）法定列举情节不罚或减罚（《治安管理处罚法》第19条）。

结论

公安派出所作出不予处罚决定，先要保证所规制的行为属于公安派出所的职权管辖范围，再确保该不予处罚决定符合法律规范要求的具体条件。两者顺序不能颠倒。如果先考虑不予处罚决定指向的条款，就不易判断公安派出所是否具备管辖权限，甚至出现以下推理逻辑：不予行政处罚的惩罚力度比警告和500元内罚款更低，所以公安派出所有权适用所有不予处罚规范。如果将不予处罚指向的违法行为均视为公安派出所的管辖权限，实际上是缩小了公安派出所的上级机关的法定管辖范围，变相扩大了公安派出所的管辖范围。（责任编辑：邓永民）